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城镇燃气的市场化改革路径选择
时间:2019-01-18 08:21:00  浏览:0次  来源: 南方能源观察  作者:
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2018年气荒不再,以及2019年天然气需求面临增速快速下降的可能,向改革要效益被重新提上议事日程。按照“2017年基本放开、2020年基本完善”的改革目标,城镇管道天然气价格改革明显滞后。特许经营制度造成的“终端渠道单一、管道企业一家独大”的格局并未明显改变,非居民供气还是执行政府指导价,放开终端价格自然无从谈起。

特许经营权竞标与政府管制、公共企业并列为自然垄断治理的三种方式。特许经营权竞标理论起源于1968年的美国,采取的形式是,通过竞拍让多家企业竞争某业务领域的独家经营权,在满足产品和服务质量保障的前提下,由报价最低的企业获得特许经营权。这种方式的优点在于,通过投标竞争消除了政府管制难以解决的企业对信息的垄断。通过事前的充分竞争决定价格,可以让最有效率的企业脱颖而出。在这个过程中,政府充当的角色是拍卖者而不是管制者。政府管制需要充分信息,公共企业则可能存在效率低下以及预算软约束的问题。相比之下,特许经营权竞标是更有效率的一种。因此,这种方式从上世纪八九十年代起流行于欧美各国。

中国的管道燃气特许经营制度能看到上述三种垄断治理方式的影子。首先,特许经营权主要是通过投标的方式获取。但一般是综合评标法,而不是价低者得,其结果是最有效率的企业不一定胜出;其次,不以价格作为遴选标准,无法完全发挥事前竞争的优势,政府还需要像价格管制一样获取企业经营的充分信息;第三,不少管道燃气项目有当地国有企业参股甚至控股,无法完全摆脱公共企业的低效率和预算软约束问题。

这种“融合”改造契合了当时的主客观因素。客观上讲,当时城镇燃气管道设施明显不足、亏损严重,未来发展的不确定因素较大。照搬国外的特许经营权竞标的方式,容易招致道德风险问题。主观上考虑,居民天然气价格倒挂严重,还存在终端交叉补贴等问题,无法像欧美国家那样实行顺价销售。特许经营制度的初衷是通过引进社会资本提升运营能力,并解决政府财政负担。为了解决居民供气政策性负担以及提升项目吸引力,特许经营权采取了管道输配和终端供气捆绑经营的方式,以非居民供气补贴居民供气,以市场保护换取政策性负担。哪怕是工商业等完全市场化的用户,只要是提供管道输送服务,只能由管道燃气企业独家供气。

这种方式带来的问题显而易见:一是垄断高价,政府监管压力日趋加大;二是无法提升产品效率,气价居高不下成为发展瓶颈。特许经营制度实施伊始天然气消费规模小,用户以居民、中小工商业为主,问题不明显。但随着消费量快速增长以及非居民用户占比的急速提升,通过竞争提升产品效率成为越来越紧迫的问题。因此,政策改革的基本目标就是,以竞争发现市场价格并提升产品效率。按照十八大以来的国家政策要求,促进市场主体多元化、丰富市场渠道、构建有效竞争的市场结构是关键。这就要求,首先释放特许经营业务范围以外市场的空间,直接增加市场主体并丰富渠道,建立市场价格;其次,以竞争倒逼管道改革,优化市场结构,促进产品效率并发现市场合理价格。因此,提出以下建议:

第一,真正落实“宜罐则罐”,促进主体和渠道多元化。LNG点供不但给了用户第二选择,而且可以建立市场价格,倒逼管道改革。点供与管道一样,是天然气供应的一种重要渠道,国家也明确要求“宜管则管,宜罐则罐”。但不少地方设置了隐形的准入门槛,根本原因是点供“侵犯”了管道的经济利益。点供虽已形成一定规模,但手续完备的寥寥无几,面临巨大的合规风险,影响了项目可持续发展的能力。现在迫切的是真正降低点供的政策门槛,尤其是在燃气规划、土地供应、手续办理等方面给予支持。除此之外,点供的气源和运营成本还较高,需要新业态的配合方能提高产品的竞争力。

第二,发展终端新业态,提升市场竞争的有效性。近几年天然气终端新业态不断涌现,其中集中供热和分布式能源是新的增长点。这两种属于天然气价值链的延伸,不但给了新进入者抢占市场的机会,而且也以各自业务特许经营的形式,构建了产品竞争的“护城河”。与点供一样,终端新业务难以“单枪匹马”挑战管输气,但是一旦形成“点供+终端新业态”的业务组合,那么就可以完全摆脱对管输气的依赖,产品的独立性和竞争力就可以发挥出来。

第三,开放城镇管网代输功能,实现大用户管道直供。大用户是终端竞争的重点,不但点供觊觎,“三桶油”也是垂涎已久,但中间隔着管道燃气企业。管道直供就是城镇管网提供代输服务,用户直接向上游天然气供应商购买天然气。以福建为例,迄今为止三个直供用户的共同点:一是用气量较大;二是企业规模大,对当地的财政、就业和GDP贡献比较明显。前者是获得直供的前提,依靠后者才可能获得政府的政策协调。即使如此,直供的突破还是经历了重重困难。因此,直供不仅要寄希望于政策的转向,更需要市场竞争倒逼管道优先在业务模式上的创新。只有形成代输是次优选择的竞争态势,直供市场才会形成燎原之势。

第四,修建直供管道,树立管输费市场标杆价。除了利用现有城镇燃气管网之外,还有一些大用户未在管道覆盖范围内,或者因为现有管道富余能力不足而无法供气,这时候考虑由第三方或第三方与管道燃气企业联合修建直供管道。这种方式不但可以促进管道燃气企业敷设管道的积极性,而且可以树立管输费市场标杆价格,降低政府的监管压力。与代输相比,管道燃气企业不但让出了气源销售权,也让出了管道的部分控制权,这种模式改革力度更大。是否可行,取决于外部的竞争压力和与管道燃气企业的利益交换。安徽就在政策上明确“鼓励气源企业、省内天然气管网经营企业和各地城市天然气经营企业与用气量较大的新增天然气用户,采取共同出资等方式,对本地新增用气大户直接供气”。

雄关漫道真如铁,而今迈步从头越。特许经营制度施行了15年,城镇管网改革的目标从增强效果转向提升效率,发展的手段更多依靠的是竞争,而不是监管。唯有多措并举,破除改革利益藩篱,才能真正实现向竞争要效率。

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